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對約定不明確的行政協議案件可以同時適用繼續履行判決和采取補救措施判決

日期:2021-09-16    作者:吳小瓊    來源:中國法院網    閱讀次數:    保護視力色:       
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  【案情】

  2013年4月18日,因古城保護建設需要,原泰寧縣房屋和土地征收辦公室(后泰寧縣房屋和土地征收辦公室更名為泰寧縣房屋征收服務中心)與陳某松簽訂《國有土地上房屋征收補償安置協議》,由于該協議對于自建房安置地的具體位置、面積、價格和安置方式、期限等問題未作約定,雙方在協議履行過程中產生爭議,陳某松為此提起行政訴訟,請求判令被告支付補償款254132元和因不履行協議增加的臨時安置補償費、逾期付款違約金;并按協議約定提供自建房安置地。

  【分歧】

  一審法院審理認為,對陳某松要求泰寧縣房屋征收服務中心支付各項補償費應予以支持;對其要求支付增加的臨時安置補償費予以部分支持。但泰寧縣房屋征收服務中心逾期支付陳某松各項補償款不存在過錯,故對陳某松要求支付逾期付款違約金的請求不予支持;陳某松要求泰寧縣房屋征收服務中心按協議約定提供位于泰寧縣五谷巷自建房安置地的訴訟請求,無事實和法律依據,不予支持。

  二審法院審理認為,涉案《國有土地上房屋征收補償安置協議》合法有效,雙方當事人均應依約履行。陳某松要求支付被征收房屋補償費和逾期付款違約金的訴訟請求,符合雙方協議約定和《國有土地上房屋征收與補償條例》規定,應予支持。雙方約定房屋征收補償安置方式為符合供地條件申請自建房安置,泰寧縣房屋征收服務中心應依約履行提供自建房安置地義務,陳某松要求提供自建房安置地的訴訟請求應予支持。由于雙方協議對于安置地的具體位置、面積、價格和安置方式、期限等問題未作明確約定,導致雙方對于協議履行問題爭議至今。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十八條第一款規定,泰寧縣房屋征收服務中心應對此采取補救措施。泰寧縣房屋征收服務中心應依照《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條、第二十五條、第二十六條的規定采取補救措施,對陳某松給予公平補償,就協議約定不明的安置地的具體位置、面積、價格和安置方式、期限等問題,繼續與陳某松協商簽訂補償協議,如未能達成協議,應報請作出房屋征收決定的縣級人民政府按照《國有土地上房屋征收與補償條例》和征收補償方案作出征收補償決定。陳某松如不服,可依法申請行政復議或提起行政訴訟。為避免雙方爭議久拖不決,確定泰寧縣房屋征收服務中心應在六十日內采取相應補救措施。陳某松訴請支付增加的臨時安置補償費符合協議約定,但由于具體安置事項約定不明,臨時安置補償費應計算至何時無法確定,泰寧縣房屋征收服務中心應對此一并采取補救措施。遂改判:泰寧縣房屋征收服務中心應于判決生效之日起十日內支付給陳某松被征收房屋的各項補償款254132元及逾期付款違約金;泰寧縣房屋征收服務中心應繼續履行為陳某松提供自建房安置地的義務,并向陳某松支付按過渡期限內臨時安置補償費標準計算的臨時安置補償費;就前項內容,泰寧縣房屋征收服務中心應于判決生效之日起六十日內采取補救措施,即就安置地的具體位置、面積、價格、安置方式、安置期限和增加的臨時安置補償費等問題與陳某松簽訂補償協議,如未能達成協議,應報請縣級人民政府作出征收補償決定。

  【評析】

  本案最為核心的爭議焦點為:人民法院在審理約定不明確行政協議案件時是否可以同時適用繼續履行判決和采取補救措施判決。根據目前《中華人民共和國行政訴訟法》第七十八條規定,人民法院審理行政協議案件,可以適用判決被告繼續履行、采取補救措施、賠償損失、給予補償等裁判方式。進一步結合《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條、第七十三條、第七十四條、第七十六條以及《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第十九條第一款的規定可知,一般情況下,人民法院不同時適用繼續履行判決和采取補救措施判決,兩種裁判方式適用于不同情形。

  但在實踐中,對于約定不明確的行政協議案件,無論是單獨適用繼續履行判決,還是單獨適用采取補救措施判決,均無法有效解決爭議化解矛盾。

  首先,在行政協議對于行政機關的義務有所約定的情況下,原告要求繼續履行的訴求有理,應當判決繼續履行,但約定不明確必將導致繼續履行的具體內容不明確,而如果僅僅判決繼續履行而不能明確繼續履行的具體內容,判決終將成為一紙空文。

  其次,判決采取補救措施的前提是判決確認違法,對應的是無法履行或者繼續履行無實際意義的情形。在行政協議對于行政機關應當履行的義務確有約定只是對具體事項約定不明確,且在雙方已因協議履行問題引發爭議和訴訟的情況下,協議并非完全無法履行,而繼續履行對于維護相對人合法權益、推動行政機關擔當作為、化解矛盾糾紛具有重要意義。由此可見,判決確認違法并采取補償措施也并非好的選擇。

  基于以上考量,對于行政協議約定不明確的情形,不僅應當判決行政機關繼續履行,還應當解決如何繼續履行的問題。因此,在判決行政機關繼續履行的同時,判決其采取補救措施,不失為一種更為適合的裁判方式。為此,二審法院結合該案具體情況,考慮到本案行政協議系因國有土地上房屋征收與補償而簽訂,雙方當事人的權利義務可依照《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條、第二十五條、第二十六條,由房屋征收部門的有關規定,就協議約定不明確的具體安置問題采取補救措施——繼續與被征收人協商簽訂補償協議。如未能達成協議,報請作出房屋征收決定的縣級人民政府按照條例和征收補償方案作出征收補償決定。本案二審宣判后,雙方當事人已依照判決對征收補償安置問題經協商達成協議并已履行完畢,實現了社會效果與法律效果的有機統一。


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